民国时期政府公报的期刊形态与史料价值

政府公报，古称“官报”“邸报”，新中国成立前后至21世纪初的地方政府公报多称“政报”。民国时期，中央至地方各级政府大多出版发行政府公报。 作为民国不同历史时期各级政府机构传达政令与指导工作的特殊文献，政府公报承载着丰富的行政管理的原始资料，对施政决策起着至关重要的作用，是历史研究不可或缺的重要依据和佐证。本文主要以民国时期中央与地方各级政府发行的政府公报（不包括人民民主政权的各类政报）为研究对象，从其发展变迁、栏目设置、发行方式、功能作用等方面，来说明其期刊形态与史料价值。 一、民国时期政府公报的期刊形态及其嬗变 1.临时政府公报 1912年﹐南京临时政府成立。临时政府公报1月29日创刊，至4月5日停刊，共发行58号，由南京大总统府印铸局编纂发行。 《本报暂定条例》明确了如下几方面问题： （1）宗旨。以宣布法令、发表中央及各地政事为宗旨。 （2）栏目。辟有令示（包括教令、部令、各部指示训令，各官署告示，南京府令，警察厅令等，如临时大总统誓词）、法制（包括法律、官制及办事规则，各局所章程，如修正中华民国临时政府组织大纲）、纪事（包括公职人员任免、迁转，中央与各地杂记等，如内务部呈报开办警务学校并委孙润宇为校长文）、电报、抄译外报、杂报（包括总统府谒见人名单、海陆军行动统计、报告、气象报告与各官府广告等）等栏目。 （3）发行。日刊，遇国家纪念日或政府停止办公时休刊。 （4）效力。政府对于各地所发令示或宣布法律，凡载登本报者，公文未到以本报到后为有效。公报第2号，发布《內政部咨行各部及通令所属公文程式》，规定“凡大总统及各部所发之公文，有通行性质者皆须登于公报；各公文除特定有施行期限者外，京城以登载临时政府公报第五日为施行期，其余各处以公报到达公署第五日为施行期”，就明确了临时政府公报所发公文的生效日期。 （5）订阅。凡各官署皆有购阅本报之义务，唯具印文请领者，皆照定价五折征纳，余另详前价目表。公报第4号，发布《大总统令各部及卫戍总督暨各都督订阅本报》，“宜有独立机关经营以收其效，则发行公报是也，东西洋各国莫不有之”，由政府官办并定期发布公报，要求各官署皆订阅政府公报，用以促进政府部门上下级间信息畅通，以利督导行政。 《临时政府公报》是研究南京临时政府有关政治、经济和社会变革措施的宝贵史料。相对于以往的“官报”，《临时政府公报》在内容、体例、发行方式等方面均有较大不同，可以说是对政令发布的全新探索，开启了我国近代文书档案体制建设的初创模式。 2.临时公报 1912年2月，溥仪退位，由袁世凯全权组织临时共和政府，清朝统治宣告终止。《临时公报》，即为临时共和政府公报。发行主要分三个时期，即从1911年12月26日-30日、1912年2月18日-3月3日、4月8日-26日，共出版33期。 栏目主要分命令、通告、电报、公呈、批呈、报告、照会、来函、传单、规约、广告、公启、公约、呈文、证明、咨札、规则等。文种主要有旨、布告、令、照会、呈、书、文、函、传单等。 总计发布各类文件320余篇。其中各类电报219篇，占67.8%；电报中又以庆贺共和、南北方临时政府电报、举荐或庆贺袁大总统、建议定都北京为主要部分。其中任免令及各类人事安排文书计25篇，主要在4月8日以后。其中，度支部公债清单等报告计18篇，各部公启计17篇。由此可见，《临时公报》以电报为主，较少有行政公文与规章制度，传达政令、指导工作的作用较小；部分行政公文、度支部收到爱国公债数目单及各部公启，具有一定的政务公开意义。 《临时公报》与《临时政府公报》几乎在同一个历史时期发行，分别由北京临时共和政府与南京临时政府主办，在办刊宗旨、栏目设置、公文文体等方面均有诸多差异。前者虽改称公报，还是保留了前朝官报的某些办刊理念，以劝进、庆贺、定都等为主的电报，体现了前朝遗留的某种程度的封建主义。后者的内容主要围绕民国政权建设展开，体现的是追求自由开放、积极进取的精神，具有较为鲜明的革命性与进步性。 3.中华民国公报 1911年10月11日，武昌首义，设立军政府，创办《中华民国公报》，为机关报。 创刊号《本报出版章程》声明：以“开通民智、鼓荡民气、推倒恶劣政府而建共和民国”为主旨，以刊发军政府文告、檄文、军法、律令为主要内容，设政论、新闻、副刊三大部分。出版简章称“即以军政府之宗旨为宗旨，大要以颠覆现今之恶劣政府，改建共和民国为主义”。 4.政府公报 1912年2月，袁世凯在北京就任临时大总统。《政府公报》开始由国务院印铸局编辑发行，后改由总统府政事堂印铸局编辑发行，为北洋政府的机关刊物。1912年5月1日创刊，1928年6月停刊，日刊，共出版4353号。全国发行，“京外各官署均有订阅政府公报之义务”。 栏目主要分命令、部令、呈批、致辞、公文、公函、咨文、呈文、报告、电报、通告、法律、条约、判词、广告、声明、觐贺单、附录等。内容涉及民初史实，如内庭更迭、癸丑刺宋、解散国会、残害党人、毁弃约法、筹安劝进、肇和起义、云贵兴师等，政令文告登载甚多。北洋军阀相继把持北京政府时期的重要史料，多见于此。 “凡法令除专条制定施行期限外，京都以刊布政府公报之日起，各省以公报递到该省最高行政公署之日起即生一体递守之效力”，明确规定了公报所刊载公文的生效期限。 5.南方政府公报 中华民国军政府、中华民国政府、陆海军大元帅大本营、中华民国国民政府，是国民党为反对北洋政府而在南方组建的政府。 1917年9月，选举孙中山为大元帅，组成中华民国军政府。其后，军政府总务厅共编辑出版《军政府公报》79号、“修字”《军政府公报》213号、“光字”《军政府公报》40号。 1921年10月，孙中山组织北伐，建立大本营。1922年1月30日，以大本营文官部政务处第三课名义发行《陆海军大元帅大本营公报》第一号。自1923年3月9日至1925年6月30日，陆海军大元帅秘书处发行《陆海军大元帅大本营公报》92号。主要有法规、命令、训令、指令、公文、公函、公电、公布、宣言、通告、批示、商标专载、附录等栏目。 1925年7月1日，中华民国国民政府成立。自1925年7月1日至1926年11月30日，国民政府秘书处共编辑发行《中华民国国民政府公报》52号。 《军政府公报》、“修字”《军政府公报》、“光字”《军政府公报》、《陆海军大元帅大本营公报》、《中华民国国民政府公报》是南方政府编印的专门登载官方文件的机关刊物，统称南方政府公报。它们登载了大量南方政府的文件，内容涉及内政外交及第一次国共合作诸方面史料，其中有各种宣言、法规、命令、指令、训令、批示、条例、规章制度、奖惩褒恤、人事任免，各类机构的办事细则及附录；有关于财政经济、金融税收、工矿农商、交通航运、文化教育和军事边防等方面的资料；有与各国往来照会、公文函电、条约协定等文档；有反映西南地方生产生活状况、水旱灾情以及西南军阀之间及西南军阀与北方军阀之间的战乱等材料；有对西南各民族的调查及方针政策。 南方政府公报是研究北洋时期南方政府极为重要的史料，也是研究孙中山政治思想、中国国民党史、中华民国史、北洋军阀史、西南军阀史以及国共第一次合作的重要史料。 6.国民政府公报 1927年4月，南京国民政府成立。1927年5月1日，国民政府秘书处发行《国民政府公报》（宁字），后发行《国民政府公报》（洛字）与《国民政府公报》（渝字）。 发行范围，国民政府各机关与国民党海内外各支部皆分送一份；另设有分销处，以便其他组织订阅。 国民政府公报历经变革，内容与形态时有不同。主要刊载中央政府每日所颁布的各项政令、法令、任免令等官方文件，内容涉及政治、经济、外交、法律、人事等方面。抗战胜利还都南京后，始确定分为文告、府令、院令、部会署令、法令解释、公告等类。 7.总统府公报 1948年3月，国民政府改组为总统府，中华民国由训政时期进入宪政时期。从1948年5月20日至1949年9月30日，由总统府第五局编辑、总统府第五局公报室发行，共发行239号，日刊。 设有总统令（如公布法律、任免官员、授予勋章、明令褒扬、题颁匾额等）、总统训令、院令（行政院令）、部会署令（行政院组成机构令）、法令解释、公告等栏目。 8.中央政府机构与地方政府公报 1928年10月﹐南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》﹐规定国民政府总揽中华民国之治权﹐政府由行政院﹑立法院﹑司法院﹑考试院﹑监察院组成。行政院为国民政府最高行政机关，下设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生等10部。中央政府机构发行的公报，即如《行政院公报》《立法院公报》《司法院公报》《监察院公报》《外交部公报》《教育部公报》《内政公报》《军政公报》《交通公报》等。 各地方政府发行的公报，如《浙江军政府公报》《广西公报》《山西公报》《河南国民政府公报》《台湾省行政长官公署公报》，不同历史时期的名称有所不同。 （1）立法院公报 1921年1月，《立法院公报》创刊，由立法院秘书处编印发行，月刊，扉页有总理遗嘱。主要有议事录、调查报告、速记录、法规、院务纪要等栏目。 （2）外交部公报 1928年5月，《外交部公报》创刊，由外交部情报室编辑发行，月刊。1946年，国民政府通知各部会停止编辑发行公报，统限订阅国民政府公报，藉免雷同，发行18卷后停刊。后因外交部工作特殊境况，出版“半公报”性质的周报。1948年复刊，主要有图画、法规、命令、文书、特载、附录等栏目。 （3）台湾省行政长官公署公报 1945年9月1日，国民政府宣布成立“台湾省行政长官公署”。1945年12月1日，《台湾省行政长官公署公报》创刊，由长官公署秘书处编辑室编辑发行。主要刊载中央政府与台湾省行政长官公署各处室单位的重要政令、法规、公告，是认识当时台湾省行政管理与法律的第一手资料，主要分命令类（包括署令、任免令等）、政令主管类（包括指令、训令、公函、代电、专刊等）、法令类（包括中央法规命令摘要、本省单行法规等）、附录类（包括公告、通告、通讯、通报等）等栏目。 1947年5月16日，《台湾省行政长官公署公报》改名为《台湾省政府公报》，由台湾省政府秘书处编辑发行，日刊。《台湾行政长官公署公报》记录了台湾光复时期收回主权、接受日产及其他台湾政务，也记录了二二八事变等史料。 二、政令发布与政务公开：民国时期政府公报的主要功能 作为民国不同历史时期各级政府机构传达政令与指导工作的文献，政府公报刊载的主要是行政公文。民国时期的政府公报，开始建构起现代意义上的公文处理工作制度与政务公开机制。 1.公文程式的建立与变革 纵观民国时期的各种公文程式，可以发现大多包括三个方面的内容，即公文种类、公文拟制、公文发布。所以，公文程式就是民国时期的公文处理工作制度，用以规范其时的公文拟写与公文办理。 民国时期的各类政府公报，刊载了不同历史时期的公文程式。通过对南京临时政府、北洋政府、国民政府公文程式的颁布背景、构成内容、实施状况与发展变化的考察，可以看出民国时期政治更迭对行政公文及其程式的影响。 南京临时政府建立后，结束了持续二千年的封建专制制度。1912年1月30日，《临时政府公报》第2号发布《内政部咨行各部及通令所属公文程式》，规定了公文文种、公文盖印、外交文书、公文发布及生效日期等，开始对封建文书及其管理制度实行重大变革，揭开了中国公文处理工作制度的崭新篇章。2月27日，第23号发布《内政部拟定公文用折及封套式样咨各部暨各都督文》，规定了咨、令、照会、呈、谕的用折及封套式样，摒弃了清代公文的等级色彩，规范简明；还规定“公文不限页数，随文而止”，呈现出一种实用主义的文风。 北洋政府成立后，多次修订公文程式。1912年11月7日，《政府公报》第190号公布《公文书程式令》，详细规定了大总统令、教令、国际条约、预算、委任、院令、部令等公文书的拟制办法，规定了公文书的行文方向、发布方式及其要求；提出了大总统、参议院、国务总理及各级行政机关发布公文的要求，明确了北洋政府初期的行政管理机制。1914年5月27日，《政府公报》第738号公布《大总统公文程式令》《大总统府政事堂公文程式令》《官署公文程式令》，将南京临时政府时期废弃不用的策、申、饬、详、禀等封建文种再次起用，修改公文拟制程序，背离了南京临时政府公文处理的平等精神与法制意识，显示了较强的封建等级观念。1916年，洪宪帝制结束后，黎元洪政府再次简化恢复到728号公报之前的状态，并基本固定下来。 南京国民政府成立后，1927年8月《国民政府公报》第12号发布《修正公文程式》，对北洋政府的文种进行简化，减少至10种，即令、通告、训令、指令、任命状、呈、咨、咨呈、公函、批答；规定公文应记明年月日及长官姓名，明确公文处理的工作责任；规定除密件外，政府下发公文应于政府公报公布；规定政府各官署发表的公文应分类分年编订号数，建立公文归档制度。1928年6月11日，第66号发布《公文程式条例》，文种做了简单调整，废除了通告、咨、咨呈，批答改称批；明确规定公文得用语体文，并得分段叙述使用标点。1929年1月19日，第70号发布《划一公文用纸说明》，规定公文采用平折装订式，文面分列事由、附件、拟办、批办等栏以代摘由纸，摘由由发文机关填写等，简化了公文处理的一些程序。此后，国民政府对公文程式又作过两次修订，文种数量保持不变，仅对文种用途做了调整。1930年11月14日，第376号发布《蒙藏公文程式》，解决中央机关与蒙藏地方机关往来文件的混乱问题，注重公文程式的民族性。1945年6月9日，公报渝字第786号发布《公文简化举例》，简化公文格式，承转公文不必录全文，上下客套语全不用，以提高行政工作效率。 政府公报完整呈现了民国不同历史时期政府的行政公文面貌，承载着不同历史时期的公文处理工作制度。分析民国时期颁布的这些公文程式，探寻其演变规律，可以揭示文书工作与国家政治体制之间的关系，从一个侧面反映当时政治变革和社会变迁的过程。 2.民国时期公文处理工作的实践效果 民国时期的公文处理工作，是在现代政治制度下开展的，既有着从前朝而来的过渡色彩，也有着近现代的崭新面貌。 （1）公文文体的转变 民国以前，我国行政公文一直使用文言文。晚清，西风东渐，开展洋务运动，也带来公文语言的某些改变，已经有某些公文有近似白话文的形式，特别是皇帝的谕旨、大臣的奏折以及其上的朱批，大量使用日常口语。然而，这并没有改变公文语言中文言文的主流地位。即使在民国五四新文化运动的浪潮中，政府公文仍然使用文言文。 公文文体的真正转变，是在南京国民政府时期。1928年的《公文程式条例》，明确规定公文得用语体文，并得分段叙述使用标点。这是我国公文史上第一次将公文的文体从文言文变更为语体文，自汉代以来文言文独居公文文体的地位被废除；这也使公文文体的转变有了法律保证。公文的写作实践及公文文体的实际改变，并非一朝一夕，有着一个改良的过程。1930年5月21日，教育部发布《划一教育机关公文格式办法》，对公文使用标点、分段、用语等做了详细规定，并指出“公文应采用语体文，布告、宣言、告诫文字，以及方案、计划、说明书、谈话、讲演稿、会议记录等，尤应采用语体文，以示倡导”。 （2）标点符号与分段的运用 《临时政府公报》《临时公报》《政府公报》等公报中，公文尚未使用标点。1929年7月1日，从《国民政府公报》第205号开始，公文使用标点。1933年10月2日，国民政府发布《关于公文标点于1934年1月1日起实行的训令》，将公文的语体文、标点、分段等做法推行至全国范围。 （3）公文写作方式的转变 在公文文体转变为语体文前后，公文写作要求也有了一些变化。主要表现为：一、废止了有封建等级观念、官僚式口吻的公文用语；二、改变了公文层层转引的复杂形式；三、强调要让文化程度不高的普通民众看得懂公文。这样，明清以来公文中的冗繁套语、引叙来文的方式等得到了改变，更加适合公文的传递、办理与执行。 3.民国时期政务公开机制的建立 政务公开是民主政府施政的基本原则。民国肇兴，民主共和政体确立，封建君主制走进了历史的坟墓。虽然步履艰难，社会依然逐渐由臣民社会向公民社会转换。南京临时政府成立，一切以法律行事，办事公开透明，编辑《临时政府公报》，力求做到政务公开，以自觉接受群众监督。虽然没有明确的“政务公开”的提法，民国不同历史时期的政府都在一定程度上实行政务公开。各级政府公报公开发行，发行范围可能有所限制，在传达政令、指导工作、公开政务等方面都有一定的积极意义。 自南京临时政府开始，要求“凡大总统及各部所发之公文，有通行性质者皆须登于公报”；北洋政府要求“公文书须于政府公报公布之”；国民政府要求“政府下发公文除密件外应于政府公报公布”。如此，一方面在确立公文保密性之外，能够有效地实现公文传达政令、指导工作的基本功能；同时，也有助于政务服务水平与行政效率的提高。 政务公开最难做到的就是人事任免的透明，破除裙带关系黑箱操作，公平录用求官求职者。南京临时政府做得非常好，公务人员录用，上自部长下至办事人员，一切透明公开，全部公开刊发在政府公报上，接受全社会监督。南京临时政府设9个部，各部总长和次长为政务官，均报请临时参议院批准，各部下设机构和人员也有编制立法，定职定编，再招聘人才。如外交部先有《外交部官职令草案》6条及附则1条，在2月6日《临时政府公报》所刊《大总统咨参议院编定各部官制》，提出《外交部官制》7条。 政务公开中，比较重要的是财务公开。民国不同历史时期的政府在一定程度上作了财务公开，有利于社会监督。如《临时政府公报》的《陆军部3月支出概算表》《教育部1、2月份收支报告》，《临时公报》的《度支部金银库收到爱国公债数目单》，《政府公报》的《财政部咨国务院南京政府收支报告文》，《陆海军大元帅大本营公报》的《大本营审计局公布各机关收支简明表》。南京国民政府时期，财务公开的深度和广度有了一定程度的提高，如《国民政府公报》的《法制局呈报17年8月份支出计算书收支对照表请鉴核》。 三、民国时期政府公报的史料价值 民国时期的政府公报具有重要的史料价值，是学术研究的重要文献。 首先，民国时期政府公报是当时中央与地方各级政府主办并公开发行的政府出版物，主要承载着政府机关发布的行政公文、法律法规与规章制度。这些行政公文与规范性文件，在一定时期内指导某一级政府的全面工作或某一特定领域工作，具有相对持久的法定效力。政府公报在民国时期行政管理研究方面具有重要的史料价值。 其次，民国时期政府公报主要刊登各级政府的行政公文，是研究民国时期行政公文发展变化的重要史料。这些行政公文本身就是各级政府发布的具有法定效力的权威文件，是研究民国不同历史时期行政公文文种类型及变迁、逻辑结构、语体、文风等的重要史料。通过对政府公报各类文件的检索与分析，可以看出民国不同历史时期的公文拟制及其管理的诸多问题。民国时期政府公报还刊登了大量关于公文程式、公文处理的规章制度，可以作为民国时期公文处理工作制度研究的基本史料。 再者，民国时期政府公报所刊发的各类行政公文与规范性文件，是研究民国时期政治制度、经济政策、科教文卫、国防外交等的重要史料。另外，政府公报所刊登的不同历史阶段的法律法规与行政规章，在中国法制史研究上具有重要的文献价值，也为我国当前的法治建设提供了某种镜鉴。 四、民国时期政府公报史料运用的几个问题 1.要注意民国时期政府公报与新中国成立后不同时期政府公报的比较研究。民国时期政府公报上承古代的官报，又在某种程度上链接着新中国成立后的政报类期刊。从期刊栏目来看，民国时期的政府公报与当前各级政府机关的政府公报比较接近，基本发布的都是行政公文与规范性文件。新中国成立后至90年代地方政府发布的政报，更像是一个综合性刊物，除行政公文与规范性文件外，还设有如“政务公开、工作研究、办公室工作、文秘之友、调查研究、经验交流、政报工作、行政管理知识、收发文件目录”等栏目，着眼于配合某一历史时期的中心工作，涉及知识普及、调查研究、工作交流、信息传递等，在加强与交流工作、联系人民群众等方面发挥了重要作用。世纪之交，各级地方政府主办的政报类期刊逐渐向政府公报过渡，强调政令发布与工作指导，发布内容主要为党政公文与规范性文件。研究民国时期政府公报，对当前政府公报的工作实践具有强烈的现实意义。 2.要注意民国时期政府公报的政治性。民国时期，一方面处于从封建社会向现代社会的过渡时期，另一方面面临着“救亡与启蒙”的时代基调。在对民国政府公报的研究中，要把它置于特定的历史语境中，全面、客观、辩证地利用与分析。从南京临时政府到北洋政府，再到南方革命政府与南京国民政府，中国共产党在不同时期建立的革命政权，还有抗战时期在北平与南京的汉奸政府，都曾发行出版过政府公报。政府公报作为政府的公开出版物，本身就具有强烈的政治性和时代色彩。而民国不同历史阶段，由不同执政集团领导的中央与地方各级政府，在政治理念、行政管理等方面有着诸多差异，要准确客观地去看待，细致分析其在特定历史环境下的具体内容与独特意义。 3.政府公报作为政府机关公开发行的出版物，虽然承载着政令发布、工作指导的职能，但并非公文发布的唯一渠道。不同保密程度、紧急程度的公文，发布方式会有所不同。从某种程度讲，民国时期政府公报上所刊登文件，也只是卷帙浩繁的行政公文中的一部分。对民国时期行政公文或者其他工作的研究，在史料收集上，除了依靠政府公报外，还需尽可能从多种方式或途径来搜集和查询。

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